I limiti all’impugnabilità dell’estratto di ruolo hanno effetti oltre l’ambito fiscale

Alla luce delle recenti novità normative in punto di non impugnabilità e/o limiti all'impugnabilità dell'estratto di ruolo, secondo l’articolo 3-bis del decreto legge 146/2021, la Cassazione, con l'ordinanza interlocutoria 4526/2022 dell'11 febbraio, ritiene opportuno sondare la possibilità di una pronuncia delle sezioni unite in ordine alla risoluzione della questione dell'impugnabilità del ruolo, attraverso la rimessione degli atti al primo presidente.

Il tema indagato dall'ordinanza nasce in ambito squisitamente tributario. In realtà, come anche riconosciuto nella stessa ordinanza, la stessa non può che riguardare anche tutte le ipotesi di attività di recupero di crediti non fiscali, di natura diversa (per esempio contributivi), affidata al soggetto deputato per legge alla riscossione. È noto, infatti, che, con riferimento ai crediti contributivi e premi dovuti agli enti pubblici previdenziali, l'attività di recupero si caratterizza per la scissione tra l'ente creditore e il soggetto che svolge attività di riscossione.

Il Dlgs 46/1999 (articolo 24 e seguenti) prevede espressamente l'utilizzazione del meccanismo dell'iscrizione a ruolo, quale atto formato dall'ente impositore e successivamente trasmesso al soggetto incaricato della riscossione (oggi agenzia delle Entrate) che, da quel momento, assume il compito di curare l'attività di recupero attraverso le fasi della formazione della cartella di pagamento, della sua regolare notifica e della conseguente attività esecutiva.

Esclusivamente con riferimento alle entrate Inps (non meglio specificate), dal 1° gennaio 2011 l'attività di riscossione è preceduta dalla notifica di un avviso di addebito con valore di titolo esecutivo (articolo 30, primo comma, del Dl 78/2010; circolare Inps 168/2010), con un sistema che, a differenza del precedente, si caratterizza per la trasmissione al soggetto incaricato della riscossione di un titolo già formato (l'avviso di addebito, appunto) e notificato al debitore direttamente a cura dell'Inps (si veda sul punto la norma di coordinamento che applica il Dlgs 46/1999 anche all'avviso di addebito: articolo 30, quarto comma, del Dl 78/2010).

Negli ultimi tempi all'attenzione della giurisprudenza sono state portate le situazioni in cui il contribuente, destinatario della cartella o dell'avviso di addebito, chieda l'accertamento del proprio obbligo, magari invocando una causa di estinzione (per esempio la prescrizione quinquennale), del quale sia venuto a conoscenza o sulla base di un atto esecutivo posto in essere dall'incaricato della riscossione (o solo preannunciato) o impugnando l'estratto di ruolo di cui ha ricevuto – spesso in modo del tutto casuale - fisicamente copia, informandosi della propria situazione debitoria presso quest'ultimo.

Sulla questione, in ambito tributario, esiste già una pronuncia delle sezioni unite, nella quale è stata evidenziata l'ammissibilità dell'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata validamente notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza con l'estratto (sentenza 19704/2015). L'estratto di ruolo, come atto in sé, non rientra nel novero degli atti autonomamente impugnabili secondo l'articolo 19 del Dlgs 546/1992: ma dove l'impugnazione abbia a oggetto il contenuto dell'estratto di ruolo, l'interesse sussiste, in quanto, l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale non può essere reso più difficoltoso e non può limitarsi, nel caso di specie, all'impugnazione del primo atto notificato, ma può retroagire al momento in cui il contribuente scopra in via autonoma l'esistenza di partite debitorie in carico all'agente della riscossione proprio attarverso l'estratto di ruolo, cui non sia seguita la notifica della cartella di pagamento (in ambito contributivo si veda Cassazione 29294/2019).

La Cassazione ritiene oggi necessario rimettere di nuovo la questione alle sezioni unite. Vi è infatti una novità, rappresentata dall'articolo 3-bis del Dl 146/2021, avente a oggetto la non impugnabilità dell'estratto di ruolo e limiti all'impugnabilità del ruolo.

Secondo la norma in questione, infatti, il ruolo e la cartella che si assumono invalidamente notificati, sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore, che agisce in giudizio, dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto oppure per la riscossione di somme da soggetti pubblici o, infine, per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La norma apre alcuni problemi interpretativi che riguardano la possibilità di impugnazione diretta nei casi in cui l'iscrizione a ruolo possa provocare un pregiudizio qualificato nella persona del debitore. Sulla valutazione di questa novità e sulle questioni che essa ripropone (il dies a quo per l'impugnazione; la possibilità comunque di una tutela anticipata; la natura processuale o sostanziale della disposizione; i possibili contrasti con il diritto dell’Unione europea) viene dunque sollecitato l'intervento delle sezioni unite. Del resto, la questione solo apparentemente ha un rilievo circoscritto alla materia tributaria e fiscale.

Come afferma la stessa Corte, anche al di là della rilevanza dei principi costituzionali coinvolti, appare del tutto automatico, e quindi meritevole di attenzione, l'impatto della soluzione sui processi civili e previdenziali aventi per oggetto cartelle relative a entrate patrimoniali di natura non fiscale. Sia le Corti di merito che la stessa Cassazione (è esperienza comune) si trovano quotidianamente a dover affrontare, spesso con soluzioni divergenti, la casistica relativa alle impugnazioni di avvisi di addebito/estratti di ruolo/intimazioni di pagamento e altri atti esecutivi a fronte di contestazioni circa l'avvenuta notifica dei titoli stragiudiziali nei quali il credito contributivo è incorporato. E una eventuale soluzione definitiva da parte delle sezioni unite potrà avere un sicuro effetto anche su questo tipo di contenzioso.