La maggiore rappresentatività comparata nel Codice dei contratti pubblici

L'elevato contenzioso e le difficoltà in cui operano le 4.500 stazioni appaltanti italiane segnalano, a quasi due anni dall'ultima riforma, la persistenza di oggettive criticità nella applicazione delle previsioni del Codice dei contratti pubblici in materia di contratto collettivo di lavoro applicabile. Parliamo di una questione di grande rilevanza pratica se si considera che, nel corso del solo 2025, vi sono state ben 287.421 procedure di affidamento pubblico di importo uguale o superiore a 40mila euro per un valore complessivo di 309,7 miliardi di euro (relazione ANAC 2026). 

L'articolo 11 del decreto legislativo n. 36/2023 impone alla stazione appaltante, come noto, di indicare nei documenti iniziali di gara e nella decisione di contrarre il contratto collettivo nazionale di lavoro di riferimento, nonché l'eventuale contratto territoriale, da applicare al personale interessato. Deve trattarsi del contratto stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e il cui campo di applicazione sia strettamente connesso con l'attività oggetto dell'appalto o della concessione. L'Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici dispone, in particolare, che la stazione appaltante identifichi l'attività da eseguire mediante il relativo codice ATECO, eventualmente raffrontato con il codice CPV. 

Da qui la verifica dell'ambito di applicazione dei contratti depositati nell'Archivio nazionale del CNEL e il riferimento ai contratti collettivi assunti dal Ministero del lavoro nella redazione delle tabelle per la determinazione del costo medio della manodopera. La sequenza normativa presuppone, in sostanza, la correlazione tra cinque diversi elementi: l'oggetto dell'affidamento; la sua classificazione economica; il campo di applicazione dei contratti collettivi che insistono sul relativo ambito economico; l'identità e la qualificazione dei soggetti stipulanti; infine, la decretazione ministeriale relativa alle tabelle del costo medio del lavoro. 

Queste informazioni esistono, ma sono distribuite (in modo del tutto frammentato) tra sedi istituzionali e fonti informative non coordinate tra di loro. I decreti sul costo medio del lavoro sono stati adottati in tempi diversi e sotto discipline differenti. I campi di applicazione dei contratti non sempre indicano in modo univoco i codici ATECO. Le classificazioni settoriali utilizzate nei provvedimenti più risalenti non coincidono necessariamente con quelle oggi richiamate dal Codice dei contratti pubblici. Ancora poco conosciuto e utilizzato nella prassi operativa è poi il nuovo archivio nazionale dei contratti collettivi del CNEL (https://www.cnel.it/archivio-contratti/informazioni-per-le-stazioni-appaltanti), al quale pure il Codice fa espresso riferimento e che ha avviato una operazione di selezione, classificazione e corretta informazione, anche a beneficio delle stazioni appaltanti, sui contratti collettivi riconducibili alle diverse attività economiche e ai relativi codici ATECO. 

La stazione appaltante deve pertanto non solo interpretare la legge, ma costruire preliminarmente, e con non poca fatica, il materiale necessario per applicarla: reperire gli atti, verificarne l'attualità, individuare il contratto esatto attraverso il codice alfanumerico unico, ricostruire la relazione tra attività affidata e campo di applicazione e motivare la scelta. 

È su questo passaggio che interviene ora un documento, approvato il 16 luglio 2026 dalla Commissione dell'informazione del CNEL (https://i2.res.24o.it/pdf2010/S24/Documenti/2026/07/31/AllegatiPDF/c-m_tabelle-ministeriali-e-ccnl-di-riferimento--16-luglio-2026-def.pdf). Si tratta di un testo prezioso perché ricompone la base amministrativa alla quale lo stesso Allegato I.01 del Codice dei contratti pubblici impone di fare riferimento. Il documento analizza e ordina i decreti ministeriali e direttoriali adottati dal 2001 per la determinazione del costo medio del lavoro. I provvedimenti sono riorganizzati secondo la classificazione ATECO e collegati al codice CNEL del contratto, alle organizzazioni datoriali e sindacali stipulanti, alle eventuali adesioni o sottoscrizioni separate, ai dati relativi a imprese e lavoratori risultanti dai flussi Uniemens e alla fonte ministeriale di riferimento. L'utilità dello studio non consiste nella mera raccolta dei decreti. 

Il valore aggiunto del documento è dato dalla correlazione tra informazioni che, considerate separatamente, non consentono di ricostruire agilmente il percorso richiesto alle stazioni appaltanti dal Codice dei contratti pubblici. I decreti ministeriali individuano infatti il contratto collettivo sottoscritto dagli attori comparativamente più rappresentativi utilizzato per calcolare il costo del lavoro di un determinato settore economico, ma non lo collocano nell'attuale classificazione ATECO né attivano il collegamento col codice contratto del CNEL. È il collegamento tra questi elementi a produrre una base istruttoria utilizzabile. 

Per la stazione appaltante significa poter partire dalla attività economica e verificare quali contratti siano stati assunti dal Ministero nelle relative tabelle. Per l'impresa significa conoscere il parametro contrattuale sul quale è stato costruito il costo della manodopera, anche ai fini dell'eventuale valutazione di equivalenza rispetto a un diverso contratto collettivo che essa intenda applicare. Per consulenti, parti sociali e giudici significa poter ricostruire in modo controllabile il procedimento seguito dall'amministrazione. La mappatura rende quindi visibili sia le sovrapposizioni tra campi di applicazione di più contratti sia le lacune nella decretazione ministeriale. Le prime individuano le aree nelle quali aumenta il fabbisogno di qualificazione e motivazione. Le seconde segnalano gli ambiti nei quali il Ministero del lavoro e le parti sociali dovrebbero completare o aggiornare le tabelle. Il documento svolge così anche una funzione di programmazione amministrativa: non indica soltanto ciò che è disponibile, ma consente di individuare ciò che manca. 

Lo sviluppo coerente di questo testo istituzionale sarebbe la sua trasformazione in un repertorio nazionale pubblico dei decreti ministeriali e dei relativi contratti collettivi di riferimento per i contratti pubblici, richiamato espressamente dal Codice o dall'Allegato I.01. Non si tratterebbe di attribuire necessariamente al repertorio valore certificativo della maggiore rappresentatività comparata, né di introdurre un automatismo nella scelta del CCNL. La decisione resterebbe affidata alla stazione appaltante, perché dipende dalla concreta prestazione oggetto del contratto. Cambierebbe, però, la qualità del materiale disponibile. Oggi ogni amministrazione deve ricostruire autonomamente le informazioni necessarie, con esiti inevitabilmente disomogenei. Con un repertorio pubblico, la valutazione continuerebbe a essere riferita alla singola procedura, ma si eserciterebbe su una base pubblica comune, aggiornata e verificabile. 

La mappatura è comunque già oggi uno strumento utile per uniformare le prassi amministrative, perché rende leggibile la decretazione ministeriale fornendo un quadro unitario funzionale a incanalare in termini istituzionali le operazioni delle singole stazioni appaltanti. Potrebbe diventare uno strumento ancora più decisivo qualora la mappatura fosse inserita nella architettura applicativa del Codice, mediante espressa previsione di legge, prevedendone l'aggiornamento e il raccordo stabile con il Ministero del lavoro, l'ANAC e le parti sociali.