Verso la nuova Carta costituzionale delle relazioni industriali in Italia

Il 10 settembre è ripreso il confronto tra Cgil, Cisl e Uil e le quattordici principali organizzazioni di rappresentanza delle imprese per la definizione di un nuovo accordo quadro interconfederale sul sistema di relazioni industriali. Sette ore di discussione, dedicate inizialmente alla misurazione della rappresentatività sindacale e datoriale, e una agenda serrata in vista di un primo bilancio politico (che potrebbe anche essere quello definitivo) fissato per il 28 settembre. Sul tavolo non vi sono soltanto i criteri per riconoscere i soggetti legittimati a negoziare, ma anche gli assetti della contrattazione, la definizione del trattamento economico minimo e complessivo, i diritti di informazione, la formazione, la salute e sicurezza e la partecipazione.

Se il negoziato riuscisse a chiudersi non saremmo davanti a uno dei molti accordi interconfederali che hanno scandito gli ultimi trent'anni. Potrebbe trattarsi, piuttosto, della prima vera occasione, dopo il Protocollo Ciampi-Giugni del 23 luglio 1993, per dare al sistema italiano di relazioni industriali una nuova "Costituzione": una cornice comune sulle regole della rappresentanza, della contrattazione e dei salari, condivisa dalle tre confederazioni sindacali e dai principali sistemi datoriali. È precisamente questa dimensione unitaria a segnare la possibile discontinuità con le numerose intese del recente passato, alcune delle quali rimaste peraltro interamente o parzialmente solo sulla carta.

Dopo il 1993 il tentativo di costruire un ordinamento comune per tutti i settori dell'economia si è progressivamente disperso. Alcune intese sono state sottoscritte senza la Cgil, come gli accordi separati del 2009; altre hanno ricomposto l'unità tra Cgil, Cisl e Uil, ma dentro tavoli distinti e non comunicanti con le diverse controparti datoriali. Dal Testo unico sulla rappresentanza nel sistema Confindustria al Patto della fabbrica del 2018, fino alle intese nel commercio, nell'artigianato, nella cooperazione, nella piccola industria e nell'agricoltura, sono emersi modelli in parte convergenti ma non sovrapponibili. La sfida non consiste infatti nel cancellare differenze e specificità settoriali o per categoria di imprese, ma nel ricondurle a principi comuni funzionali a governare il sistema evitando pericolose sovrapposizioni tra i perimetri contrattuali e degenerazioni del sistema che alimentano, per identici mestieri e profili professionali, forme indirette di dumping contrattuale.

Le premesse del confronto sono contenute nei due documenti unitari presentati dalle parti. Il primo, sottoscritto il 17 giugno da Cgil, Cisl e Uil, delinea già un progetto organico: due livelli di contrattazione, definizione di TEM e TEC, verifica annuale delle dinamiche retributive, misurazione certificata della rappresentanza, regole sui campi di applicazione dei CCNL e, ancora, formazione, salute e sicurezza, partecipazione. Il secondo, firmato il 10 luglio dalle quattordici organizzazioni datoriali, ha un oggetto più circoscritto e un diverso grado di maturazione. È innanzitutto un accordo interno al fronte delle imprese, necessario per allineare sistemi profondamente diversi, che individua principi comuni sulla rappresentanza datoriale, sulla diffusione effettiva dei contratti e sulla razionalizzazione dei perimetri. I punti di contatto non sono marginali. Entrambi i documenti chiedono criteri certi e misurabili per individuare le organizzazioni comparativamente più rappresentative, maggiore trasparenza dei campi di applicazione e un collegamento tra i campi di applicazione dei contratti collettivi (la categoria contrattuale) e i codici ATECO (il settore economico). Entrambi gli accordi attribuiscono un peso decisivo alla contrattazione qualificata nella determinazione del trattamento economico complessivo.

Le distanze restano però ancora rilevanti, quanto lo siano lo sapremo solo entro la fine del mese di settembre. I sindacati propongono una disciplina complessiva degli assetti contrattuali e una comparazione analitica delle componenti del TEC. Le organizzazioni datoriali hanno per ora concordato soprattutto criteri di selezione dei soggetti e rinviano a un successivo confronto la misurazione della consistenza associativa e gli altri capitoli del modello. Non siamo ancora davanti a due testi sovrapponibili. Ma il passaggio da due posizioni unitarie, maturate separatamente, a un negoziato comune costituisce già un risultato politico. Il Governo ha del resto rinunciato a esercitare la delega legislativa sulla contrattazione e sulla rappresentatività proprio per lasciare alle parti il tempo e lo spazio per raggiungere una intesa che darebbe una spinta decisiva alla piena attuazione del decreto lavoro del 1° maggio. È una scelta che valorizza l'autonomia collettiva, ma ne accresce la responsabilità. Il fallimento del tavolo, nel dare nuovo spazio ai sistemi contrattuali c.d. pirata che già cercano di insinuarsi nei ritardi dei contratti storici, riaprirebbe inevitabilmente la pressione per un intervento legislativo, diventando il leitmotiv delle oramai prossime elezioni politiche col rischio di ingigantire le distanze e talune persistenti diffidenze tra le parti sociali presenti al tavolo.  Il terreno più delicato è ovviamente quello dei perimetri contrattuali. Non si può comparare la rappresentatività e il TEC dei contratti senza individuare l'ambito economico nel quale effettuare il confronto. Ma i perimetri non sono confini oggettivi e già disponibili. La categoria contrattuale è storicamente il prodotto della autonomia collettiva e dei rapporti tra le organizzazioni, non la semplice trasposizione di una classificazione amministrativa. Le imprese cambiano attività, integrano produzione e servizi, operano in filiere che attraversano i confini merceologici. I codici ATECO sono indispensabili per ordinare e rendere conoscibile la realtà economica, ma non possono trasformarsi in categorie sindacali definite dallo Stato. Proprio su questo terreno si è storicamente arenata l'attuazione dell'articolo 39 della Costituzione. L'assenza di una legge sindacale lascia aperte questioni di giurisdizione e sovrapposizione ma, come insegna l'esperienza comparata, è preferibile a un intervento eteronomo che attribuisca per legge la titolarità dei settori. Non a caso l'Italia presenta un tasso di copertura della contrattazione tra i più elevati in Europa, pur in assenza di meccanismi legali di efficacia generale dei contratti collettivi e di un salario minimo stabilito per legge.

Al nuovo accordo non si deve pertanto chiedere una definitiva spartizione dei perimetri, bensì una regola di metodo: libertà delle parti nel definire il campo di applicazione dei diversi contratti nazionali di lavoro, ma piena trasparenza sui firmatari, sulle attività dichiarate, sulle sovrapposizioni e sul numero di imprese e lavoratori effettivamente coperti. Non una mappa autoritativa, dunque, ma una infrastruttura comune che renda verificabili le pretese di rappresentanza.

La prima verifica della tenuta dell'accordo sarà indubbiamente l'attuazione del decreto-legge n. 62/2026. La legge ha affidato alla contrattazione qualificata la determinazione del "salario giusto", assumendo come parametro il TEC dei contratti collettivi sottoscritti dalle organizzazioni comparativamente più rappresentative. Non attribuisce efficacia generale al contratto leader e non impedisce al datore di applicare un diverso contratto collettivo; stabilisce però che il trattamento riconosciuto al lavoratore non possa essere inferiore a quello di riferimento.

Il problema è, come noto, concreto. Nel solo terziario di mercato sono circa 10.000 le imprese, per oltre 100.000 lavoratori, che applicano contratti diversi dal CCNL leader e potenzialmente non allineati al relativo TEC. In alcuni casi il differenziale raggiunge tra 3.000 e 8.000 euro annui su retribuzioni complessive comprese tra 20.000 e 25.000 euro. È comprensibile che il passaggio a un contratto più oneroso richieda strumenti organizzativi e percorsi assistiti. Non è possibile, invece, trasformare la gradualità in una sospensione pluriennale del trattamento dovuto. Né può soccorrere l'articolo 8 del decreto-legge n. 138/2011: la contrattazione di prossimità non può derogare al parametro che la legge del 2026 riconduce all'articolo 36 della Costituzione. Servono dunque criteri condivisi per comporre e comparare il TEC, raccordare gli inquadramenti e accompagnare, con il Ministero del lavoro e i servizi ispettivi, l'uscita ordinata dalla contrattazione in dumping. Si possono negoziare modalità organizzative della transizione; non accordi locali che continuino a scaricare sui lavoratori il costo del riallineamento.

Resta poi il nodo della rappresentatività comparata. Sul versante sindacale, Cgil, Cisl e Uil propongono di combinare dato associativo e consenso elettorale. La difficoltà è che nelle piccole imprese e in ampi segmenti del terziario le RSU sono poco diffuse. Più nuovo e pragmatico, da questo punto di vista, è il versante datoriale. L'accordo del 10 luglio distingue opportunamente la rappresentatività ai fini istituzionali da quella rilevante ai fini contrattuali. Per la prima indica presenza storica, partecipazione al dialogo sociale europeo, sistemi strutturati di welfare e numero dei lavoratori regolati dalla contrattazione del settore. Per individuare il contratto di riferimento assume invece come criterio quantitativo universale la sua diffusione effettiva, rinviando a un confronto successivo i dati sulla consistenza associativa. È un avanzamento importante, purché se ne chiarisca la portata. Il numero dei lavoratori ai quali si applica un contratto collettivo misura il radicamento del contratto e la capacità regolativa della coalizione che lo sottoscrive, ma non certifica automaticamente il peso di ciascuna organizzazione datoriale firmataria. Il dato di applicazione non sostituisce quindi la rappresentatività e, tuttavia, soprattutto nei sistemi frammentati e con prevalenza di micro e piccole imprese ne costituisce la necessaria controprova empirica. Ancora più significativa sarebbe la misurazione del peso dei contratti decentrati, oggi possibile grazie al nuovo Archivio dei contratti territoriali e aziendali previsto dal decreto-legge n. 62/2026. Il progressivo popolamento dell'Archivio dei contratti territoriali e aziendali consentirebbe inoltre di affiancare al dato della rappresentanza quello della effettiva attività negoziale delle singole organizzazioni associando il numero di contratti aziendali al numero di dipendenti delle singole imprese firmatarie. Anche questo indicatore, opportunamente ponderato per numero di imprese e lavoratori coinvolti, non certificherebbe da solo la rappresentatività, ma ne offrirebbe una ulteriore verifica empirica.

La trattativa in corso dovrà in ogni caso tenere insieme storia, consistenza organizzativa, riconoscimento reciproco e diffusione reale dei testi contrattuali. Dovrà anche precisare chi acquisisce e verifica i dati, con quale periodicità e attraverso quale raccordo tra Archivio CNEL, INPS, INL e Ministero del lavoro. Senza una infrastruttura di attuazione, anche una buona intesa rischierebbe di restare sulla carta come avvenuto nel recente passato. Una nuova Costituzione delle relazioni industriali non dovrebbe, in conclusione, tradursi in un codice uniforme. Lo conferma del resto la ricognizione dei 28 accordi interconfederali sottoscritti dal 1993 al 2025 nei sei principali sistemi (vedi, sul sito del CNEL, S. Bilancia, L. Venturi, La disciplina degli assetti contrattuali negli accordi interconfederali dal 1993 ad oggi: un’esplorazione dell’Archivio del CNEL, Roma, 2026). La formula dei due livelli contrattuali ricorre ovunque, ma assume significati diversi quanto a soggetti, sedi, materie e competenze. Nell'industria prevale il livello aziendale; nel commercio opera anche quello territoriale; nell'artigianato la dimensione regionale e la bilateralità sono elementi costitutivi; cooperazione e agricoltura presentano ulteriori articolazioni. Partendo dai dati di realtà, "Costituzione" significa allora regole comuni per governare il pluralismo, non una uniformità innaturale degli assetti negoziali.

Un aiuto a governare questo pluralismo è ancora una volta dato dai numeri che quantomeno aiutano a comprendere con quale peso "politico" e forza rappresentativa le parti negoziali arrivino al tavolo e come un solo sistema contrattuale e di misurazione della rappresentatività non possa rappresentare il punto di conclusione del confronto.

I dati 2025 dell'Archivio CNEL mostrano che i contratti nazionali riconducibili al sistema Confindustria regolano complessivamente 227.946 imprese e 5.628.026 lavoratori; quelli del sistema Confcommercio 633.667 imprese e 4.855.222 lavoratori. Industria e terziario si presentano così come i due grandi poli delle relazioni industriali italiane: comparabili per lavoratori coperti, ma profondamente diversi per mercati del lavoro, tipologia di forza-lavoro e struttura delle imprese. È un dato che modifica la tradizionale rappresentazione "industriale" delle relazioni di lavoro italiane fotografata nell'accordo del 23 luglio 1993. Il terziario non è più un sistema periferico chiamato ad adattarsi alle regole elaborate per l'industria, ma un polo contrattuale di pari rilevanza, persino più esteso per numero di imprese, portatore di problemi organizzativi e forme di rappresentanza differenti. Accanto a essi, il sistema artigiano regola 352.507 imprese e 1.851.631 lavoratori. I contratti del sistema cooperativo regolano 15.085 imprese e 595.172 lavoratori, cui si sommano ulteriori 8 CCNL sottoscritti unitamente a federazioni datoriali aderenti ai sistemi Confindustria, Confcommercio, Confapi e Confartigianato, Cna e Casartigiani, che coprono ulteriori 210.361 imprese e 2.542.395 lavoratori. Sono platee in parte sovrapposte, perché alcuni contratti collettivi sono sottoscritti da federazioni appartenenti a più sistemi, e non possono essere sommate, ma mostrano chiaramente che il tavolo non riunisce una semplice sommatoria di sigle. Riunisce i soggetti che, insieme a Cgil, Cisl e Uil, governano la parte largamente prevalente della contrattazione realmente applicata in Italia. È questa forza effettiva, assai più del numero formale dei firmatari, che può conferire al nuovo accordo la funzione costituzionale evocata in apertura evitando che la centralità di un sistema produca regole destinate a restare ineffettive per tutti gli altri sistemi chiamati a regolare assetti organizzativi, problematiche del lavoro e tipologie di imprese estremamente diversificate.