Contenzioso

Estratto di ruolo, assenza di notifica del titolo e limiti all'impugnabilità: la linea dettata dalle Sezioni unite della Cassazione

di Silvano Imbriaci

Con ordinanza interlocutoria della Cassazione V sez. civile n. 4526/22 era stato sollecitato l'intervento delle Sezioni Unite sul tema, di estrema attualità e rilevanza pratica, della impugnabilità dell'estratto di ruolo, reso ancora più "incandescente" dall'intervento normativo rappresentato dall'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, conv. in l. 17 dicembre 2021 n. 215, norma che ha di fatto precluso l'accesso alla impugnabilità immediata dell'estratto di ruolo, consentendo contestualmente l'impugnazione del ruolo e della cartella che si assume non notificata entro limiti specificamente individuati.

In ordine alla questione dell'impugnabilità dell'estratto di ruolo e delle contestazioni circa l'avvenuta notifica del ruolo e/o della cartella di pagamento, in ambito tributario si erano già pronunciate le Sezioni Unite, nel senso di ammettere l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) anche in mancanza di rituale notificazione e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza con l'estratto (Cass. SS.UU. n. 19704/2015: c.d. pronuncia manifesto).

L'esercizio del diritto alla tutela giursdizionale non può essere reso più difficoltoso e non può limitarsi all'impugnazione del primo atto notificato, potendo retroagire al momento in cui il contribuente scopra in via autonoma l'esistenza di partite debitorie in carico all'agente della riscossione proprio attarverso l'estratto di ruolo, cui non sia seguita la notifica della cartella di pagamento.

Le Sezioni Unite n. 26283/22 confermano questa impostazione sia pure con qualche distinguo.

In ambito contributivo, la giurisprudenza aveva escluso l'interesse a promuovere l'azione di accertamento negativo sull'estratto di ruolo, in presenza di una regolare notifica del titolo e in mancanza di attività esecutiva (cfr. Cass. n. 6723/2019, in tema di contribuzione previdenziale).

In tale contesto, non può certo ravvisarsi alcun interesse del contribuente ad agire in via giudiziale, dal momento che, non essendoci pericolo di danno, l'accertamento delle ragioni del cointribuente- può essere provocato attraverso una sollecitazione all'esercizio del potere di autotutela o di sgravio rivolto in via amministrativa direttamente all'ente impositore, preso atto del protrarsi dell'inerzia da parte degli incaricati della riscossione e magari fondata anche sulla prospettazione di una inevitabile contestazione del decorso del termine di prescrizione del credito nell'eventuale fase esecutiva (cfr. Cass. n. 5443/2019). L'azione è stata ammessa ove finalizzata a superare uno stato di incertezza oggettiva, come nel caso in cui sia contestata l'intervenuta prescrizione successiva alla notifica del titolo stesso (Cass. n. 29294/2019). L

a sentenza delle Sezioni Unite n. 26283/2022 si occupa poi dell'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146 – conv. in l. 17 dicembre 2021, n. 215 in punto di non impugnabiluità dell'estratto di ruolo e limiti all'impugnabilità del ruolo, norma che afferma perentoriamente la non impugnabilità dell'estratto di ruolo, e consente l'impugnazione diretta del ruolo e della cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata solo in ipotesi tassative.

Secondo le Sezioni Unite deve ritenersi acquisita l'inammissibilità dell'impugnazione dell'estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata e non impugnata (Cass. n. 21289/2020). Così come è inammissibile l'impugnazione dell'estratto di ruolo che sia rivolto a far valere l'invalidità di una intimazione (regolarmente notificata e non contestata) per l'omessa notificazione della cartella di pagamento (cfr. Cass. n. 31240/2019).

Quanto invece ai limiti dell'impugnazione diretta del ruolo e della cartella che si assumano come non notificati, la sentenza precisa che la norma che ne limita l'ammissibilità non può definirsi di interpretazione autentica o con efficacia retroattiva. E' una disposizione che invece stabilisce quando l'invalida notificazione della cartella consente una tutela immediata. In questo senso, attinendo alla configurazione dell'interesse ad agire, è astrattamente idonea ad incidere sulla pronuncia della sentenza, per i procedimenti ancora pendenti, sia in fase di merito che di legittimità. Si tratta di una disciplina che intende contrastare la prassi di azioni giudiziarie proposte anche a distanza di tempo dall'emissione delle cartelle, in assenza di atti esecutivi volti alla riscossione del credito, limitando la tutela agli atti invalidamente notificati o non notificati solo nelle ipotesi stabilite dall'intervento normativo (casi tassativi).

Peraltro, affermano le Sezioni Unite, non vi sono problemi di incertezza o di decadenza: se l'atto non è notificato o è invalidamente notificato, non ha senso valutarne l'efficacia in ragione della sua definitività, in quanto è un atto inidoneo ad acquisire tale caratteristica in assenza di (valida) notificazione. E poi, da ultimo, questa forma di tutela immediata non preclude all'utilizzo degli strumenti ordinari di tutela del contribuente. Anche in presenza di invalida o omessa notificazione della cartella o dell'intimazione di pagamento, il contribuente potrà comunque portare di fronte al giudice l'impugnazione dell'atto successivo esecutivo (es. impugnazione dell'iscrizione ipotecaria).

Anche nei giudizi non tributari, il debitore potrà a) impugnare l'iscrizione ipotecaria, o il preavviso, anche in assenza o in caso di invalidità della notificazione della cartella, dell'avviso o dell'intimazione; b) proporre opposizione all'esecuzione (art. 615 c.p.c.) se contesti il diritto del creditore a procedere all'esecuzione (anche in caso di minaccia di procedere ad esecuzione forzata); c) proporre opposizione agli atti esecutivi (nel termine perentorio di legge ex art. 617 c.p.c.), se intenda far valere come invalidità derivata dell'atto esecutivo l'omessa notificazione dell'atto presupposto. Gli eventuali dubbi di illegittimità sono poi superati anche in relazione alla tutela dei diritti presidiati dalla CEDU: il diritto ad un processo equo deve combinarsi con le limitazioni concernenti le condizioni di ammissibilità della domanda discrezionalmente regolamentate da parte dello Stato, ferma restando la possibilità di ricorrere alla tutela più generale, come abbiamo visto, a fronte di una limitazione al ricorso alla tutela immediata.

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